القبس - السبت 22 شوال 1425هـ ـ 4 ديسمبر 2004 ـ السنة 33 ـ العدد 11310

القبس تنشر تقييم صندوق النقد والبنك الدوليين لمدى التزام المصارف الكويتية بمبادئ بازل
قانون الشركات يعيق الصلاحيات الإشرافية للبنك المركزي
النظام المصرفي قوي بكفاية رأس المال والأرباح والموجودات

إعداد: محمود عبدالرزاق
اظهر تقييم مشترك اجراه صندوق النقد والبنك الدوليان للنظام المصرفي في الكويت، نواقص عدة في مجال الالتزام بمبادئ اتفاقية بازل الرئيسية وفعالية نظام الرقابة المصرفية في الكويت.
وكانت بعثة مشتركة من صندوق النقد والبنك الدوليين زارت الكويت في شهر سبتمبر عام 2003 كجزء من برنامج تقييم القطاع المالي. وقد تضمنت مهمة اللجنة اعداد تقييم حديث لمدى الالتزام بالمبادئ الاساسية لاتفاقية بازل في ما يتعلق بالرقابة المصرفية الفعالة. وقد ارتكز التقييم المحدث على عدة مصادر من بينها:
أ - تقييم الالتزام بهذه المبادئ الذي تم اعداده في سبتمبر عام 2000.
ب - القوانين والتنظيمات والقواعد الرقابية والتوجيهات التي اصدرها بنك الكويت المركزي.
ت - المناقشات التي دارت مع مراقب البنك المركزي.
ث - الاجتماعات مع كبار المسؤولين في جميع البنوك الكويتية.
وقد قام باعداد هذا التقييم مايكل يونغر، (مكتب مراقبة العملة الاميركي)، بمساعدة روبرت ليو من البنك الدولي.
وجاء في تقرير اعدته البعثة: ان الملامح الرئيسية للرقابة المصرفية في الكويت موصوفة تفصيلا في قانون البنك المركزي. ويمنح هذا القانون البنك المركزي كامل المسؤولية للرقابة المصرفية ويخوله الصلاحيات لاصدار التعليمات والتوجيهات وتنظيم الانشطة المصرفية. ومع ان قانون المصارف يعود الى عام 1968، فان الاطار القانوني للرقابة المصرفية يظل متماشيا مع النظم الحديثة الى حد معقول، نظرا لاجراء تعديل على قانون البنك المركزي، بحيث يأخذ في الاعتبار التغييرات التي تطرأ على الممارسات والاساليب المصرفية العالمية. وقد تم مؤخرا تعديل قانون البنك المركزي لاخضاع البنوك الاسلامية لرقابة واختصاص البنك المركزي رسميا اعتبارا من ديسمبر 2003. وقد اعلن البنك المركزي بعد ذلك نيته تحديد عدد تراخيص البنوك الاسلامية التي سيصدرها بثلاثة، واحد منها مقدم من مؤسسة قائمة بالفعل. وقد اريد بهذا الاجراء تعزيز المناخ الاستثماري بين البنوك الاسلامية، وتمكين البنك المركزي من تقييم ومراجعة سياساته الرقابية وتعليماته في هذا الصدد.
بنية النظام المصرفي
ان بنية النظام المصرفي الكويتي ليست معقدة، وتختلط فيها الملكية الحكومية بملكية القطاع الخاص، وان كان هذا الاخير هو المسيطر على مقاليد الأمور. وهناك ستة بنوك تجارية في الكويت، وثلاثة بنوك متخصصة يعمل أحدها تحت مظلة القانون الاسلامي، وفرع لبنك اجنبي. وقد بلغ اجمالي موجودات النظام المصرفي في الكويت بما فيها البنك الاسلامي 8. 18 مليار دولار كما في 30 سبتمبر 2003.
وتمتلك الحكومة من خلال الهيئة العامة للاستثمار حصصاً مسيطرة في مصرفين رئيسيين. أما معظم البنوك الأخرى فهي مملوكة للقطاع الخاص وتدار في العادة من قبل مجموعات مترابطة من المساهمين، باستثناء بنك واحد تتوزع أسهمه على قاعدة من المساهمين أكثر اتساعاً. ويمكن القول ان القطاع المصرفي مركز يهيمن فيه المصرفان الرئيسيان على أكثر من نصف اجمالي الموجودات المصرفية والقروض والودائع لدى البنوك المحلية.
ويعتبر النظام المصرفي الكويتي قوياً، حيث يقدر مؤشر كفاية رأس المال بحوالي 19%. وقد سجلت الأرباح عام 2003 ارتفاعاً عما كانت عليه في العام الذي سبقه، كما تحسنت نوعية الموجودات وتراجعت الموجودات غير المنتجة من 9.9% بالنسبة للقروض في 31 ديسمبر 2000 الى 4. 5% في 31 مارس 2003، كما ارتفع اجمالي المخصصات وتصل حالياً الى حوالي 91% من القروض غير المنتجة.
شروط الرقابة الفعالة
يعتبر القطاع المصرفي منظماً ومراقباً على نحو جيد. ويوفر قانون البنك المركزي سلطات واسعة لاصدار التعليمات سواء كانت طبيعتها عامة أو محددة، كما يتمتع البنك المركزي بصلاحيات ادارية للتعامل مع المشاكل التي تواجهها البنوك، وتتراوح هذه الصلاحيات من الإنذار البسيط الى شطب والغاء البنك من سجل البنوك (بموافقة وزارة المالية والاقتصاد). وتستخدم اجراءات مختلفة اعتماداً على خطورة المشاكل وطبيعتها.
على ان البنك المركزي يفتقر الى اطار عام شامل ومكتوب لحل البنوك التي تعاني من المشاكل، بما في ذلك برنامج فوري ينطوي على اجراءات تصحيحية يمكن استخدامها لتعزيز الوعي ورفع مستوى الشفافية عند التدخل في حالات البنوك المضطربة.
معايير دولية
بعد القرارات التنظيمية الصادرة عن وزارة التجارة والصناعة، اصبحت جميع العمليات المحاسبية والتقارير المتعلقة بالشركات، بما فيها البنوك، خاضعة للمعايير المحاسبية الدولية التي طورتها لجنة للمقاييس المحاسبية الدولية. وتحكم هذه المعايير ايضاً قواعد وقوانين الافصاح. ويضع سوق الكويت للأوراق المالية معايير اضافية للافصاح بالنسبة للشركات المدرجة في السوق. وتطالب البنوك والشركات المدرجة في السوق المالي بأن تستخدم مدققي حسابات اثنين خارجيين مستقلين لإجراء المراجعة وتبيان ما اذا كانت المعايير المحاسبية الدولية مطبقة بالكامل.
ان القوانين التي تدعم القطاعات المالية والتجارية في الكويت يمكن تحسينها لجعلها متمشية مع الانظمة الحديثة في العالم فيما يتعلق بالشركات وممارساتها. ومن هذه على وجه الخصوص القوانين التي تحكم عمليات الشركات (قانون الشركات رقم 15 لسنة 1960)، وعمليات الافلاس (قانون التجارة رقم 68 لسنة 1980).
وخلال ازمة سوق المناخ والاحتلال العراقي للكويت، وفر البنك المركزي والحكومة في الكويت الدعم للنظام المصرفي، ولم يسمح لأي بنك بالانهيار، ومن هنا، فإن فعالية قانون الافلاس بالنسبة لإغلاق البنوك لم تختبر حتى الآن، حيث لم تشهد الكويت اغلاق بنك، او سحب ترخيصه.
لا يوجد في الكويت نظام تأمين ودائع رسمي. ومن اجل استعادة الثقة واضفاء الاستقرار على السوق المالية في اعقاب ازمة سوق المناخ في ثمانينات القرن الماضي، وغزو العراق للكويت مطلع عام التسعينات، وفرت الحكومة الكويتية ضمانا ضمنيا لكل اشكال الودائع باستثناء الودائع المتبادلة بين البنوك.
وحيث ان هذا الضمان يزيد من فرص المخاطرة الادبية، ويقلل من انضباط السوق، فإن الحكومة عملت على الغاء الضمان. وتعتقد الحكومة انه سيكون من الممكن السيطرة على آثار الغاء الضمان، وان هذا الالغاء لن يكون سببا في اضطراب كبير، ولا تخطط الحكومة لتطبيق برنامج تأمين ودائع بعد الغاء الضمان.
الاستنتاجات الرئيسية
بموجب قانون البنك المركزي، يعتبر البنك مسؤولا عن مراقبة وتنظيم المؤسسات المالية التي تقبل والتي لا تقبل الودائع في الكويت. وتضم هذه: البنوك والشركات الاستثمارية، ومحلات الصيرفة وصناديق الاستثمار. وحسب نص القانون، هناك بعض المشاركة في الصلاحيات حول مسائل معينة تتعلق بالرقابة، مع وزارة المالية والاقتصاد. اما من حيث التطبيق، فإن معظم الاجراءات الرقابية يتخذها البنك المركزي بناء على تقديراته وقراراته. ومع ذلك، فإنه قد يكون من المرغوب فيه تعديل البنك المركزي لإعطائه مزيدا من الاستقلالية بصفته الجهة المنظمة والمراقبة للانشطة المصرفية.
تقوم ادارة الرقابة المصرفية، احدى وحدات البنك المركزي، بأعمال المراقبة على البنوك في مقارها، بزيارة البنك واحدا بعد الآخر، استنادا الى برنامج للرقابة مدته ثمانية عشر شهرا، ويتمتع البنك المركزي بميزانية مستقلة ضمن الحكومة الكويتية، غير انه يتعين اقرارها من قبل مجلس الامة.
التقييم
وفي ما يلي ملخص للتقييم المتعلق بالمبادئ الاساسية لاتفاقية بازل:
الأهداف والاستقلالية والصلاحيات والمصادر
(المبدأ الأساسي - 1):
يمنح قانون البنك المركزي البنك الصلاحيات والمسؤوليات لمراقبة البنوك وترخيصها ومراقبتها والتفتيش على جميع المؤسسات المالية. ويعمل في ادارة الرقابة المصرفية حوالي 140 متخصصا وموظفا دعما للقيام بالمهام الرقابية.
12- تعتبر استقلالية البنك المركزي الرقابة جيدة ومنظمة، على الرغم من انخراط وزارتي المالية والاقتصاد في قرارات البنك المتعلقة بالترخيص والاغلاق وبعض الاجراءات الادارية المعينة التي قد تحط من هيبة واستقلالية البنك المركزي التشغيلية في مجال تطبيق السياسات الرقابية. كما ان مراقبي البنك المركزي لا يتمتعون بأي حماية خلال ممارستهم لمهام اعمالهم، وبدلا من ذلك فإن الحماية متوفرة من خلال قوانين الخدمة المدنية التي تنطبق على جميع موظفي الدولة.
ومن العيوب المهمة في برنامج الرقابة الذي يطبقه البنك المركزي، الحظر القانوني على تبادل البنك المركزي المعلومات السرية عن الشركات مع السلطات المعنية الحكومية المحلية والاجنبية والهيئات الرقابية في العالم.
الترخيص والبنى الأساسية (المبادئ الأساسية 2 - 5):
يقر البنك المركزي صراحة باعتبار العمل المصرفي نشاطا منظما، ولا يمكن لبنك ان يمارس نشاطه بشكل قانوني قبل ان يتم تسجيله في سجل البنوك لدى البنك المركزي.
على الرغم من ان البنك المركزي وضع معايير لترخيص البنوك، بما فيها الحدود الدنيا من المؤهلات اللازم توافرها في اعضاء مجلس الادارة وكبار المسؤولين في الادارة، فان عملية الترخيص والاشراف تعتبر ناقصة في ما يتعلق بمسائل الملكية. ويفتقر مراقبو البنك الى الصلاحيات التي تمكنهم من تقرير ملاءمة اصحاب الحصص المسيطرة في البنوك الجديدة المقترح انشاؤها، او الاستملاك المقترح لاسهم مسيطرة مقترح تملكها في بنوك قائمة.
ويسمح قانون الشركات الكويتي، الذي يحكم مسألة ملكية الاسهم، ويخول مجموعات الشركات الكويتية او الافراد باستملاك مصالح مسيطرة في الشركات الكويتية بما فيها البنوك، دون الحصول على اي موافقة تشريعية او تنظيمية مسبقة. ويعتبر هذا الامر عائقا رئيسيا في وجه الصلاحيات الاشرافية الحصيفة للبنك المركزي، وفي قدرته على مراقبة البنوك والشركات المرتبطة بها على اساس موحد.
ان السلطات الرقابية لديها الصلاحيات للمراجعة والموافقة على عمليات استحواذ مهمة من قبل البنوك، مع الاخذ في الاعتبار المخاطر التي ينطوي عليها هذا الامر بالنسبة للبنك وللمصالح العامة. وقد أُريد من عملية الموافقة تمكين المراقبين من الحكم على كل عملية استملاك مقترحة واثرها في البنك، استنادا الى العوامل والمزايا المحددة والخاصة لذلك الاقتراح. على انه ليست هناك اسس قياسية مقررة او معايير ينبغي من خلالها قياس كل اقتراح على حدة. ومن شأن هذا الا يتيح مجالا لرفع مستوى الشفافية او ضمان الموضوعية في عملية الموافقة.
المتطلبات الحصيفة - قاعدة الرجل الحريص
(المبادئ الأساسية 6 - 15):
تعتبر القواعد والتنظيمات الحصيفة بالنسبة للبنك المركزي قوية ورصينة بشكل عام، غير ان نواحي قليلة يتعين تعزيزها من اجل التوصل الى التزام تام بالمبادئ الاساسية لاتفاقية بازل. ويعتبر الحد الادنى من متطلبات رأس المال لكافة البنوك الكويتية اعلى من الحد الادنى المقرر في اتفاقية بازل حول رأس المال.
تعتبر المعايير الرقابية المتعلقة بالسياسات الائتمانية وتقييم القروض ووضع المخصصات لخسائر القروض، والحدود القصوى للتعرض للخسائر الكبرى، وعمليات الاقراض المرتبطة ومخاطر البلد، تعتبر بشكل عام متمشية مع مبادئ اتفاقية بازل الاساسية. ويستند تصنيف الحسابات على مركز العميل من حيث التخلف عن الوفاء لا على نوعية القرض. ومن المفروض توفير مخصص عام بحد ادنى بنسبة 2% من كافة التسهيلات المنتجة لتعويض هذا الضعف في اسلوب تصنيف الحسابات. ومع ان هناك تحديدا على الاقراض للعملاء المرتبطين بالعميل الاصلي، فإن عبارة «عملاء مرتبطون» تعرف على نطاق ضيق للحيلولة دون اساءة استخدامها. ويجب توسيع هذا المفهوم ليتضمن اعضاء مجلس الادارة او المديرين المرتبطين، او الاطراف المرتبطين بأعضاء مجلس الادارة واعضاء الادارة العليا من خلال الملكية العامة.
يتماشى اسلوب البنك المركزي على نطاق واسع، في ما يتعلق بمراقبة مخاطر البلد والسوق والمخاطر الاخرى مع المعايير الدولية. ومعظم البنوك الكويتية لا تواجه سوى مخاطر اسمية في حدود دنيا، وذلك نظرا لمحدودية المنتجات المعروضة. ويلعب مدققو الحسابات الخارجيون دورا مهما في عملية الرقابة وفي السعي لوضع الاسس الاستشراقية المستقلة للمستقبل. وتقتضي قوانين البنك المركزي ان يقدم المدققون الخارجيون تقريرا خطيا الى المراقبين عندما يتم التطرق الى رأي مؤهل وجدير بالاعتبار في البيانات المالية. كما ان هؤلاء المدققين مطالبون بالاجتماع الى مراقبي البنك المركزي لشرح الاسباب المؤدية الى اصدار الرأي المؤهل.
اصدر البنك المركزي مؤخرا تعليمات معدلة الى البنوك المحلية بصدد مكافحة غسل الاموال، ومع ان هذه التعليمات تتطابق على نطاق واسع مع المتطلبات العالمية، الا ان الاطار العام لمكافحة غسل الاموال في الكويت يظل ضعيفا.
أساليب وطرق الرقابة الحالية (المبادئ الأساسية 16 - 20):
تتم عمليات المراقبة داخل وخارج البنوك. ويذكر البنك المركزي انه طور اساليب وآليات للمراجعة لتغطية انشطة المؤسسات المالية الاسلامية والمنتجات التي ستوفرها، بعد ان اصبحت البنوك الاسلامية خاضعة لرقابة البنك المركزي اعتبارا من ديسمبر 2003، وتشير انشطة المراقبة الى وجود تنسيق واتصال منتظم بين المراقبين والبنوك.
يتلقى بنك الكويت المركزي تقارير شهرية من البنوك. ويمكن زيادة الفترات الدورية التي تصدر بها هذه التقارير اذا كان ثمة اي دواع للقلق، ويتم الحصول على المعلومات الممتعلقة بالمراقبة من خلال العمل داخل البنك ومن خلال استخدام المدققين الخارجيين.
تعتبر الرقابة الموحدة في الكويت محدودة نظرا لافتقار البنك المركزي الى الصلاحيات القانونية لاعتماد التغييرات في ملكية الحصص المسيطرة في البنوك، بما في ذلك طلب المعلومات عن الشركات، كما ان البنك المركزي لا يستطيع تبادل او مشاركة المعلومات مع سلطات حكومية او اخرى اجنبية. ان تحديد وتقييد الوصول الى المعلومات عن الشركات يقيد المراقب في سعيه لتقييم المخاطر المرتبطة بالنشاطات غير المصرفية للمجموعة المقترضة.
متطلبات المعلومات (المبدأ الأساسي 21):
تلزم البنوك والمؤسسات الاخرى في الكويت باعداد بيانات مالية وتقارير مختلفة وفقا للمعايير المحاسبية الدولية. ويطالب سوق الكويت للاوراق المالية البنوك المدرجة في السوق باصدار بيانات مالية موقعة من قبل مدققيها الخارجيين على فترات دورية ربع سنوية.
الصلاحيات الرسمية للمراقبين (المبدأ الأساسي رقم 22):
يمنح قانون البنك المركزي المراقبين سلسلة من الاجراءات الرقابية في حال اخفاق بنك في الالتزام بمتطلبات الرقابة. وتتضمن هذه الاجراءات: توجيه الانذار للبنك المعني، تخفيض او تعليق حد الائتمان الممنوح له، فرض قيود علي عمليات معينة، تعيين مراقب، وشطب البنك من سجل البنوك.
وتعتبر هذه الاجراءات محدودة في نطاقها، كما انها ليست مبنية على معايير واضحة محددة مسبقا مثل الاجراءات التصحيحية الفورية. واذا ما تم اقرار التشريع الذي ما زال قيد الدراسة، ووضعه موضع التنفيذ فقد يكون من شأنه توسيع دائرة الاجراءات التصحيحية المتوافرة لدى البنك المركزي، وتتضمن هذه اعفاء اعضاء مجلس الادارة من مهامهم وتعيين مفوض لادارة البنك بصورة مؤقتة ويمكن ان تمكِّن الصلاحيات المقترحة مجلس ادارة البنك المركزي اتخاذ الاجراءات من دون الحاجة الى الموافقة المسبقة لوزارة المالية والاقتصاد.
العمليات المصرفية عبر الحدود (المبادئ الاساسية 23 - 25):
يتمتع البنك المركزي بالصلاحيات التي تخوله مراقبة الانشطة التي تقوم بها خارج البلاد، البنوك المؤسسة في داخل الكويت، ويتعين على البنوك الكويتية التي ترغب في فتح فروع خارجية لها، ان تحصل على الموافقة المسبقة على ذلك من بنك الكويت المركزي، وفي حين تدير عدة بنوك كويتية فروعا لها في الخارج، فان فرعا واحدا لبنك اجنبي يعمل على الاراضي الكويتية، الامر الذي يعكس القيود المفروضة على الملكية الاجنبية.
نظرا لاحكام السرية التي يتصف بها قانون البنوك يمكن القول ان المشاركة في المعلومات مع السلطات الرقابية المحلية داخل البلد وفي الخارج مستحيلة من الناحية الفعلية. وستتم معالجة هذا النقص الرئىسي في العملية الرقابية اذا ما وضع مجلس الامة موضع التنفيذ التشريع الذي ما زال في انتظار اقراره، ويمكن ان يوفر التعديل المقترح صلاحيات امام البنك المركزي للمشاركة في المعلومات المتعلقة بالرقابة المصرفية مع جهات رقابية اجنبية. ويتعين على البنك المركزي تمهيدا لتطبيق هذا التعديل، ان يبدأ من الآن باعداد مسودات لمذكرات تفاهم مع الجهات الاجنبية التي يعتزم التعاون معها.
ملاحظة
يعمل فريق من صندوق النقد الدولي حاليا على تحديث التقرير الخاص بالقطاعين المالي والمصرفي الكويتي، ويذكر ان البنك المركزي بذل جهوداً خلال عام 2004 لتطبيق معايير بازل الجديدة على القطاع المصرفي وأثمرت تلك الجهود الكثير من الانجازات.